Problemy związane z uprawnieniami generowane są przez przepisy prawa unijnego, które w ten sposób samo wytwarza konieczność nowelizacji wcześniej przyjętych rozwiązań nasiąkniętych polityczną wolą przekazania środków publicznych "do sektorów", "w specyficznych sytuacjach" itd. Warto zatem w kilku prostych słowach, na ile to oczywiście możliwe, wyjaśnić komu i do czego potrzebne są uprawnienia w systemie płatności bezpośrednich.

Zacznijmy od wykładni językowej.

W języku angielskim entitlement oznacza prawo do gwarantowanych świadczeń w ramach programu rządowego (np. przy zasiłku dla bezrobotnych lub z ubezpieczenia społecznego).

Już na wstępie to wiele mówi o postrzeganiu uprawnień do płatności obszarowych w kulturze anglosaskiej. Z kolei w niemieckiej wersji językowej unijnych rozporządzeń figuruje termin Zahlungsanspruch, co bezpośrednio implikuje konkretną formę świadczenia, mianowicie pieniężną (płatniczą).

Mechanizm uprawnienia sugeruje, że poza płatnością, do której przyzwyczajeni są polscy rolnicy wnioskujący od wielu już lat o płatność obszarową, istnieje jeszcze coś, jakiś dodatkowy poziom lub etap określania prawa do premii. Przypuszczenie, że stoi za tym jakiś dodatkowy, biurokratyczny powód jest trafne, ale zanim o tych powodach, najpierw wyjaśnienia wymaga otoczenie prawne tego instrumentu.

Nie jest ono łatwe, ponieważ sprawa uprawnień wiąże się z kilkoma wymiarami, których świadomość pozwoli zrozumieć, czym kierują się brukselscy legislatorzy.

I tak, zacznijmy od sprawy najbardziej abstrakcyjnej dla polskiego rolnika, tj. od Światowej Organizacji Handlu. Uprawnienia są jedynym pomysłem, który przyszedł do głowy unijnej technokracji, aby skutecznie bronić wspólnotowego modelu płatności bezpośrednich przed atakami z zewnątrz, konkretnie przed pozwami mającymi na celu zmuszenie Europy do ograniczenia poziomu wsparcia rolnictwa pod zarzutem destabilizacji handlu.

Uprawnienie dość dobrze wpisuje się bowiem w koncepcję historycznego określenia tytułu do wsparcia publicznego. Inaczej mówiąc, uprawnienie pozwala udowodnić, że wysokość (wartość) pieniężna wsparcia nie zależy od czynników produkcji angażowanych w bieżącym roku wnioskowania. To oczywiście tylko w teorii, ponieważ jak powszechnie wiadomo, aby aktywować uprawnienie, rolnik europejski zgłasza "hektary kwalifikowane". Na tak postawiony zarzut Komisja dysponuje gotową argumentacją. Po pierwsze, wymóg okazania stanu posiadania gruntowego służy lepszemu ukierunkowaniu środków, tj. na rzecz aktywnie gospodarujących.

W praktyce problemu tego w państwach UE-15 nie rozwiązano do dzisiaj.

Po drugie, areał hektarów deklarowany we wniosku o płatność jednolitą determinuje ilość (nie wartość) uprawnień, z których rolnik otrzyma środki. Na ile ta argumentacja okazałaby się skuteczna w obronie przed ewentualnymi zarzutami prawnomiędzynarodowymi, nie wiadomo. Dobrze byłoby tego uniknąć, bo ewentualna przegrana Brukseli w Genewie (tj. w siedzibie WTO) oznaczałaby konieczność redukcji poziomów wsparcia na płatności. Unia flankuje taką ewentualność na dwa sposoby.

Po pierwsze, obowiązkowe notyfikacje do organów WTO o charakterze i wymiarze wsparcia bezpośredniego wysyła najpóźniej jak tylko się da, zyskując w ten sposób na czasie (opóźnienie w notyfikacji w powiązaniu z długością postępowania panelowego w WTO sprawia, że praktycznie siedmioletni okres programowania wsparcia w UE jest niezagrożony). Po trzecie, zabezpiecza się w ramach bieżących negocjacji liberalizacyjnych DDA WTO, wpisując do dokumentów negocjacyjnych rozwiązania gwarantujące uznanie instrumentu uprawnień. Tak rysuje się wymiar międzynarodowy uprawnień.

Jego znaczenie co prawda spada (czego dowody odnajdujemy w pakiecie nowego WPR - o czym niżej), ale na pewno nie wolno o tym zapominać.

Drugi istotny wymiar dyskusji o uprawnieniach to nieodparta i nieustanna pokusa Brukseli i rządów państw członkowskich majstrowania przy kopertach pieniężnych płatności bezpośrednich. Przy czym, nie mówimy tutaj o ich wysokości, tylko o sposobie zarządzania nimi, tak by móc płatnościami "operować". Słowem, inżynieria biurokratyczna również jest powodem, dla którego w dalszym ciągu w "starej Unii" funkcjonuje system uprawnień. Chodzi o to, że wartość uprawnienia można zmieniać bez zasadniczej zmiany mechanizmu pomocy.

Słowem, nie trzeba nowelizować bazowych rozporządzeń Rady i Parlamentu Europejskiego, by w praktyce przewrócić system płatności do góry nogami. Mechanizm uprawnień nadaje się do tego, jak mało który.

Żeby nie być gołosłownym, warto podać kilka przykładów. Pierwszy to dość oczywisty sposób dyscyplinowania państw członkowskich poprzez nakładanie wymogu zmiany wartości uprawnień (np. ich wyrównania w danym regionie).

Dla Komisji jest to bardzo wygodne rozwiązanie, ponieważ nie posługując się konkretnymi wartościami, które mogłyby wywoływać natychmiastowe reakcje polityczne, może manipulować faktycznymi wysokościami wsparcia w danym państwie członkowskim. Z punktu widzenia warunków konkurencji w rynku wewnętrznym jest to oczywiście najbardziej wymowna postać centralnego planowania, o ile w ogóle można mówić o konkurencji w przypadku redystrybucji dochodu via budżet publiczny.

Drugi przykład wspomnianej inżynierii jest nieco bardziej pesymistyczny.

Oto, nie jest tajemnicą, iż powszechnie stosowaną przez prawo unijne praktyką jest utrzymywanie w mocy mechanizmu nawet w sytuacji, gdy warunki rynkowe w ocenie Komisji za tym nie przemawiają. I tak, znamy przykłady obowiązywania refundacji wywozowych przy stawce zerowej. Są również przykłady utrzymywania obowiązku uzyskania licencji przywozowej dla produktów, na które obowiązuje zerowa stawka celna w imporcie. Powody takich anomalii są oczywiście czysto biurokratyczne, choć schowane pod parasolem potrzeb statystycznych czy informacyjnych.

Wyobraźmy sobie jednak sytuację, w której na skutek turbulencji budżetowych Unia ustali zerową (lub niewiele większą) stawkę uprawnień do płatności w danym roku budżetowym.

Jakie to by miało konsekwencje dla rolnika?

Otóż, system administrowania pierwszym filarem WPR funkcjonowałby w najlepsze, mimo że rolnik nie byłby w stanie uzyskać środków z aktywowanych przez niego uprawnień. Co więcej, pamiętając o regule use it or loose it, czyli ryzyka przepadku uprawnień na rzecz krajowej rezerwy w sytuacji dwuletniego wstrzymania się rolnika przed aktywacją uprawnień, rolnik składałby jednak wniosek o zerową płatność, ponieważ bałby się utraty tytułu do świadczeń i liczyłby jednocześnie na poprawę sytuacji budżetowej w przyszłości i powrót Unii do wypełnienia uprawnień wartością pieniężną. W tej nie tak bardzo oderwanej od rzeczywistości fantazji przewija się jeszcze jeden wątek. Rolnik aktywujący uprawnienia o zerowej lub znacznie obniżonej stawce poddaje się przecież kontroli wzajemnej zgodności (w prawie polskim dochodzą do tego jeszcze takie kwestie jak wymóg ubezpieczenia upraw). I w ten oto sposób uprawnienia mogłyby służyć jako mechanizm kontynuacji kontroli spełniania wysokich standardów bez adekwatnej gratyfikacji, o której tak przecież głośno w preambułach do legislacji unijnej. Wreszcie, uprawnienie jako prawo majątkowe w obrocie cywilnoprawnym nie jest całkowicie wolne od opodatkowania (np. VAT), co przy założeniu zmian w strukturze agrarnej zawsze może być postrzegane jako dodatkowy przychód do budżetu państw i pośrednio Unii. Wymiar takiego przychodu jest pewnie niewielki, ale zapominać o tym nie można.

Wyczerpując wątek unijnego wymiaru uprawnień, wypada jeszcze wspomnieć o sprawach międzyinstytucjonalnych.

Otóż, w świetle traktatu lizbońskiego ustalanie stawki pomocy do rolników jest wyłączną kompetencją Rady.

Nawet Parlament Europejski jest z tej materii wyłączony. Wygląda jednak na to, że lizbońskiej nowelizacji prawa pierwotnego UE nikt nie traktuje poważnie, czego dowodem są właśnie uprawnienia. Ich wartość może być bowiem przedmiotem modyfikacji w aktach niższego rzędu wyłączonych z kontroli demokratycznej (np. pod kątem zasady subsydiarności, której strzegą parlamenty krajowe). Mowa jest tu przede wszystkim o rozporządzeniach Komisji Europejskiej i dalej decyzjach resortowych na poziomie państw członkowskich.

Jak widać, z pozoru techniczny instrument dźwiga na sobie wiele zadań, których wymiar z pewnością wykracza poza sprawy administracyjne.

Dość jednak o wielkiej polityce, czas zająć się skutkami uprawnień dla polskiego rolnika. W tym miejscu konieczne jest zastrzeżenie, iż znane są tak naprawdę zarysy legislacji bazowej, czyli najbardziej ogólnego poziomu przepisów regulujących dostęp do płatności obszarowych. Do całego obrazu prawodawczego pozostała jeszcze daleka droga, która wiedzie przez rozporządzenia wykonawcze (i delegowane) Komisji oraz cały zakres prawa "wdrożeniowego" państw członkowskich.

Niemniej, korzystając z dostępnych publicznie projektów legislacyjnych nowego systemu płatności, można zwrócić uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze, by uzyskać płatność po 2014 r. (wątpliwe jest bowiem wejście w życie nowego systemu do końca bieżącego roku), rolnik w pierwszej kolejności wnioskować będzie do agencji płatniczej o nadanie uprawnień w ramach tzw. procedury pierwszego przydziału. Finalną datę złożenia takiego wniosku poznamy później.

Wiadomo jednak, że rolnikom, którzy w sytuacji zaistnienia przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności nie złożą takiego wniosku w terminie, nadal będzie można przydzielić uprawnienia. Ich liczba równać się będzie ilości hektarów kwalifikowanych (nie mylić z "przeliczeniowymi"), przy czym najprawdopodobniej możliwe będzie ułamkowe wyrażanie ilości uprawnień.

W gestii państw członkowskich będzie leżeć decyzja, czy owe uprawnienia przyznać jedynie tym rolnikom, którzy uzyskali wsparcie w latach 2010 lub 2011. Fakt, że będzie to zabieg dobrowolny, świadczy o "luzowaniu" okresu bazowego przez unijnego prawodawcę i o mniej restrykcyjnym podejściu do zobowiązań WTO-wskich (o czym była mowa już wcześniej).

Poza procedurą pierwszego przydziału szansą na nabycie uprawnień będzie rezerwa krajowa lub nabycie "na rynku". W państwach, które aktualnie stosują system płatności jednolitej w wariancie regionalnym (czyli nie w Polsce), będzie jeszcze możliwość zachowania uprawnień posiadanych obecnie.

To, jaka będzie wartość uprawnień z pierwszego przydziału, zależeć będzie od kilku czynników. Niestety, wszystkie te czynniki leżą poza kompetencjami rolnika. Chodzi tutaj przykładowo o krajowy lub regionalny pułap wsparcia bezpośredniego. Trudno sobie zatem wyobrazić, by rolnik miał szanse skutecznego zakwestionowania wartości uprawnienia, które mu zostanie przydzielone, ponieważ musiałby w istocie podważyć ogólnokrajowe i unijne obliczenia na kopercie płatności, rezerwie itd. Zwyczajnie rolnik nie będzie miał ku temu narzędzi i danych.

Od wartości uprawnienia należy odróżnić wysokość płatności. Wydaje się to dość skomplikowane na pierwszy rzut oka. Chodzi o to, iż wysokość faktycznie uzyskanej płatności zależeć będzie (poza ww. czynnikami) od wyników kontroli i związanych z tym ewentualnych redukcji lub wyłączeń, ale również od całego szeregu operacji, których państwa członkowskie dokonywać będą w systemie, by na przykład sfinansować tzw. płatność dla młodego rolnika.

Kolejną nowością będzie deklaracja, jaką rolnik będzie musiał złożyć do agencji płatniczej w celu uruchomienia (tzw. aktywacji) uprawnień.

W tej deklaracji rolnik wykazywać będzie działki, odpowiadające hektarom kwalifikowanym, którym z kolei przypisane będą uprawnienia, jakie rolnik będzie chciał aktywować.

Ocenę złożoności systemu warto pozostawić samym beneficjentom. Nie ma też specjalnie istotnego powodu, by omawiać stopień, w jakim różne warianty i modele płatności wpływać będą na wartość uprawnień, przynajmniej na łamach artykułu poświęconego zrozumieniu charakteru prawnego uprawnień. Pewne jest to, że wartość zaksięgowana w uprawnieniu będzie zmienna. I tyle.

Rewolucją na gruncie polskiego prawa będzie natomiast zbywalność uprawnień. Obrót nimi (choć rejestrowany przez agencję płatniczą) po ustalonej "rynkowo" cenie czyni z tego narzędzia prawo podmiotowe o charakterze majątkowym. Nie jest tajemnicą, iż w państwach członkowskich funkcjonuje "rynek uprawnień", z takim usługami jak giełdy i aukcje, którymi nierzadko zajmują się związki lub izby rolnicze (jak np. w Niemczech). Jest jednak ciemniejsza strona możliwości obrotu uprawnieniami - podatki. Chodzi tutaj przede wszystkim o ew. opodatkowanie czynności zbycia tego prawa majątkowego podatkiem od towarów i usług (ściślej, usług związanych z obrotem prawami majątkowymi). Dodatkowo, na gruncie polskiego prawa fiskalnego należy pamiętać o podatku od czynności cywilnoprawnych.

To, czy obrót uprawnieniami między rolnikami będzie z niego zwolniony, wymaga odrębnej analizy, w tym stanowiska organów podatkowych. Obecnie warto się z tym wstrzymać, ponieważ nie wiemy, od kiedy i czy w ogóle uprawnienia będą stosowane w Polsce (w sytuacji ew. okresu przejściowego ich wdrożenie mogłoby bowiem nastąpić w perspektywie dłuższej niż dwa, trzy lata, a w takim okresie przepisy podatkowe mogą się zmienić wielokrotnie).

W przypadku obrotu uprawnieniami warto jeszcze zwrócić uwagę na istotne ograniczenia, jakie nakłada obecny i projektowany system prawa unijnego. Otóż, nie jest możliwy transgraniczny obrót uprawnieniami (z wyjątkiem dziedziczenia i tzw. oczekiwanego dziedziczenia).

W każdym przypadku muszą być one wykorzystane w kraju wygenerowania. To podstawowy argument wspierający tezę, iż system uprawnień jest narzędziem nie mającym wiele wspólnego z ideą rynku wewnętrznego i swobody prowadzenia działalności rolniczej, ponieważ o szansach poprawy pozycji konkurencyjnej rolnika na rynku europejskim decyduje w 100 proc. administracyjny system dystrybucji środków budżetowych.

Na koniec warto ponownie podkreślić, iż ostateczny kształt funkcjonowania reżimu uprawnień na polskim gruncie jest sprawą całkowicie otwartą. Wystarczy odesłanie do art. 54 projektowanego rozporządzenia w sprawie płatności, zgodnie z którym Komisja Europejska będzie mogła przyjąć każde rozwiązanie, w każdym zakresie i na każdy okres, jeśli uzna to za... konieczne.

To tylko powierzchowny zarys problematyki uprawnień. Wypada postawić pytanie o sens tak złożonej koncepcji regulacyjnej, jeśli końcowym efektem całego systemu płatności ma być prosty zapis środków na rachunku bankowym rolnika. Trudno oprzeć się pokusie dokonania pewnej metafory, iż prawu wspólnotowemu nie jest obca idea płatności "na kartki"...